贪污受贿的胚胎性原因及其预防

苗 勇

[内容摘要] 贪污受贿是伴随着人类社会而存在的现象。普遍现象必然有普遍原因，用偶然的或者局部的因素，是不能解释普遍情况的。贪污受贿的最一般的原因是公权在自私观念的支配下谋取私利，公权、自私、私利三者的结合，乃是任何贪污受贿的共同原因。其他的原因，都是次一级的本质。预防贪污受贿，就必须从这个最基本的原因出发，有针对性地提出预防的根本方法。这个根本方法，就是要从内外两个方面入手，来预防掌权者自私意识的滋长。遏制了自私意识，也就从根本上遏制了贪污受贿现象的出现。
[关键词] 贪污受贿 基本原因 根本方法

要遏制贪污受贿行为，加强廉政建设，必须对贪污受贿的原因有一个深刻的认识。在这个基础上，我们才能有针对性地提出预防此类行为的对策，才能行之有效地做好预防工作。
一、贪污受贿行为的普遍性
人类社会，从古到今，贪污受贿行为无时不有，从未绝迹。
早在原始社会时期，贪污受贿现象就已经出现。美国当代著名的人类学家、原始法研究的权威霍·贝尔在他所写的《初民的法律》一书中，描述了一种原始社会里的腐败现象。安加科克是加拿大中部和格陵兰岛西部的爱斯基摩人的巫师的称呼。爱斯基摩人认为，在公共集合的场合忏悔可以净化灵魂，而巫师享有主持公开忏悔的权力。在主持忏悔活动中，某些安加科克也会滥用职权。心仪一个有夫之妇而又不敢与她的丈夫争斗的人会“贿赂”巫师，请他捏造出其婚姻招神灵嫌怨的依据。或者，温和一点的说法是：这种具有特殊身份的人（指安加科克）能以权卖“钱”。在西阿斯加的内地，“他确确实实向周围的人发布命令，从他们那里聚敛财富。”①中国也不例外，我们现在缺少这方面的史料，但从出土文物中可见一斑。在陕西华县元君庙发现的遗址中，女性随葬品较男性的稍微丰富些。因为在母系社会中，女性拥有家长权力，所以，尽管当时物质匮乏，但拥有家长权力的女性利用职权，较多地占有了财富。到了父系社会，利用权力占有财富的现象就更为明显了。在大汶口、江苏邳县和涧沟（在河北邯郸）的父系氏族公社的墓葬中，可以看到大量的墓葬没有任何陪葬品，但少数墓葬中却有精美的骨制品和其他装饰品。如邳县刘林的一个墓群的中心，有两个男子仰身直肢葬在一条轴线上，死者两手执着带骨角柄的獐牙钩形器，足旁有狗殉葬，随葬品相当多。这种现象表现死者是位握兵权又拥有财富的人，很可能就是两个氏族首领。②有权力的人占有了更多的财富，破坏了原始社会公平的原则，这难道不是贪污受贿的表现吗。
到了奴隶社会和封建社会，贪污受贿现象就更为盛行了，而且是彻头彻尾的腐败。权力完全被私有化了，“十八世纪前，统治者以其私人身份做的事与以其公职做的事之间没有明显的分界线。此前，英国被当作统治者的私产来处理。这就是国家私有理论，所有的公职都被君主当成礼物来随心所欲地出卖、赐予或处置。”培根在1618年当上了大法官，他说过一句名言：“一次不公正的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判断则把水源败坏了。”然而，正是这位充分认识了司法重要性的、知识渊博的人，当了三年大法官，便被指控搞腐败，收受了诉讼当事人的贿金。③而在古代中国，皇帝号称“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，本身就是最大的腐败者。他们利用权力，大肆搜刮民脂民膏，过着腐朽糜烂的生活。上行下效，各级官吏无不竭尽腐败之能事。一部封建史，就是一部腐败史。王亚南说：“历史家昌言中国一部二十四史是相砍史，但从另一视野去看，则又实是一部贪污史。”④列代列朝，清官可谓凤毛麟角，而贪官却比比皆是。“天下衙门朝南开，有理没钱莫进来”，“三年清知府，十年雪花银”，便是其典型写照。嘉庆四年（1799年）正月初三，太上皇乾隆寿终正寝，“天”崩塌了，历史上最大的贪官——和?的官运和生命也走到了尽头。正月初五，和?被人劾奏。正月初八，嘉庆传旨，将和?革职查办。正月十七，公布查抄清单，随即赐和?自尽。和?通过贪贿勒索，聚得家财共“合白银近十亿两”，相当于清政府20年收入总和的一半多。⑤从中可见，中国古代社会腐败之极。
人类社会进入资本主义后，尽管统治者倡导民主和法治，但贪污受贿现象却依然严重存在。发展中国家腐败问题十分严重，被人称为世界上最腐败的国家之一的乌干达，有一次内阁会议上，一位部长直言不讳地指出：所有的官员都有腐败行为，他说在场的有谁能否认自己贪污，请站出来。结果与会者没有一个人站出来。菲律宾前总统马科斯在其独裁专政20多年中聚敛了100多亿美元，使国家遭受了1000多亿美元的损失，当时国家一年的财政开支只有31亿美元。据一些专家估计，在马科斯当政的最后几年中，国民生产总值有40%被各级政府官员贪污掉。⑥发达国家同样也不例外。美国学者约翰· 彼斯特和苏珊· 韦尔奇，曾发出美国腐败的调查表，表中所列项目，基本概括了美国腐败的类型和特征：
（1）一位总统候选人，答应以大使职位换取竞选捐款：
（2）一位国会议员，利用他的老资格为他的选区的一家公司取得一项武器合同；
（3）一位国会议员将公共资金用于私人旅游；
（4）一位国防部长，他在一家公司中拥有价值50000美元股票，而国防部长与这家公司之间有一项百万美元的合同（国防股票）；
（5）一位公共官员，施加影响，使自己的一位朋友或亲戚被法学院录取；
（6）市长家的私人车道由市政当局铺设；
（7）一位州议员，兼公共道路委员会主席，批准购买一块地（她最近才获得的地皮）；
（8）在一家公司拥有50000美元股票的法官，参与一起与该公司有关的案子；
（9）一位立法者，接受了一大批竞选捐款，作为对他在立法议案中“正确地投票”的回报；
（10）一位国会议员，在新泽西的美孚石油公司拥有大量的股票，为保持对石油损耗的补贴而努力。⑦
克拉费伦曾将腐败视为美国的特征，他惊讶，在这个其文化渊源于西欧启蒙思想的国家中“甚至今天仍然存在着无孔不入的腐败。”约翰 ·G ·彼特斯和苏珊 ·韦尔奇抱怨，“尽管在卖国政治生活中，腐败是无时不在的，”“但美国政治的分析家们却从未对此作过系统的研究。”⑧
在日本，更是腐败迭出，丑闻不断。战后，在自民党执政的近40年间，全国关注的腐败大案就有40多起，所有这些大案都涉及自民党主要领导人，列届首相（总裁）中绝大多数涉及贪污、受贿、逃税之嫌。50年代中期至60年代发生“岸介信丑闻”，岸介信以首相的权力与垄断公司勾结，从日本对亚洲一些国家的战后赔款中捞取巨额“好处费”。70年代，在世界颇有影响、曾任日本首相的田中角荣，把“金钱等于权力”视为座右铭，在他当政时的国会议员几乎全部接受过财团的金钱馈赠。他身为首相，却践踏法律，参与实施对全日航空公司购置美国洛克希德公司的“三星”飞机的指挥权，事后，该公司赠与贿赂款达5亿日元。⑨
俄国十月革命后，社会主义制度诞生了。这个美好的制度虽然是迄今为止人类最为先进的制度，但她同样未能铲除贪污受贿的病魔。苏联共产党下台，一个十分重要的原因，就是党内腐败现象严重。在“8·19”事件之前，苏共各级党组织已在很大程度上被官僚特权阶层、腐败分子所控制。党同人民群众的血肉联系，在许多地方已经荡然无存。苏共领导层一边讲人民是国家的主人，一边却由“公仆”们随意作出损害人民利益的决定。他们从特供商店低价购买进口名牌商品和把子女送到西方留学；将国有企业化为私有；利用高通货膨胀率，通过获得和挪用巨额贷款谋利，甚至靠扣压、推迟发放工人工资经商；通过办银行假破产侵吞客户资金……俄罗斯新闻媒介直言不讳地指出，俄国的暴发户中，61％的人是靠将国有企业化为私有；而十分之九的私有企业老板，是过去社会主义企业的领导人。美国一个专门研究俄罗斯问题的工作小组负责人弗兰克·奇福德说：“〔前苏共〕是唯一一个在自己的葬礼上致富的政党。”苏联解体前不久苏联社会科学院曾进行过一次问卷调查，被调查者认为苏共仍然能够代表工人的仅占4％，认为代表全体人民的占７％，认为苏共代表全体党员的也只占１11％，而认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的，竟占85％！也就是说，绝大多数苏联人民并不认为共产党是他们利益的代表。在这种情况下，人民乃至普通党员自然不会再有当年保卫苏维埃政权和社会主义国家那种政治热情和奋不顾身的精神了，对苏共的垮台冷眼旁观，甚至出现在对立营垒中，都是不奇怪的。从某种意义上说，正是苏共腐败，党群关系的解体，才导致了苏共下台和苏联解体的悲剧。⑩
在我国，贪污受贿问题同样从建国以来就一直缠绕着我们。1949年3月，毛泽东在河北省平山县西北坡召开的党的七届二中全会上富有远见地预言：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣炮弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”⑾果不其然，毛泽东在建国前所担心的情况竟成了现实。新中国成立不久，腐败之风就扑面而来，毛泽东称之为“贪污浪费的狂澜”。党中央决定在全国开展“反对贪污、反对浪费和反对官僚主义”和“反对行贿、反对偷税漏税、反对偷工减料、反对盗窃国家财产、反对盗窃国家经济情报”的“三反五反”运动。1952年1月9日，当时负责“三反”工作的薄一波在中央、华北和京津两市运动初期的干部大会上指出：在政府系统的27个单位内，已发现有1670多名贪污分子；其中，影响最大的是原天津地委书记刘青山和后任天津地委书记的张子善。⑿改革开放以来，腐败现象更为严重。1982年4月10日，小平同志在中央政治局会议上作了《坚决打击经济犯罪活动》的讲话。他说：“现在是什么形势呢？我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上是‘小老虎’。一万元以上是‘大老虎’，现在一抓就往往是很大的‘老虎’。……这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不 会‘改变面貌’的问题，这不是危言耸听。”从那以后，我们一手抓打击，一手抓预防。虽然取得了反腐败的阶段性成果，但贪污受贿的势头并未得到有效遏制。现实生活中大量发生的、触目惊心的案件，使我们不得不看到，反腐败，任重而道远。
从上述分析，我们不难得出这样一个结论，在人类社会中，贪污受贿现象具有普遍性。
二、贪污受贿最根本的原因
哲学原理告诉我们，事物的本质是分层次的。客观世界的本质是物质，这是最基本的；而后分为有生命的和无生命的物质，这是次一级本质；然后再进行分类，直至表现为丰富多彩的世界。
分析某一事物的本质，也应当采用此办法。如马克思分析资本主义制度时，就是从最基本的概念——商品，一层一层地剖析，深刻地揭示了资本主义的本质。为什么从商品开始分析呢？因为，商品中包含了资本主义制度最基本的矛盾：使用价值和价值、具体劳动和抽象劳动、私人劳动和社会劳动之间的矛盾。资本主义制度，就是在这些矛盾的展开和激化。
同时，科学的认识论原理告诉我们，普遍事物，必然有普遍的本质，偶然的原因，是无法说明普遍事物的。只有当某一原因，能够解释普遍现象时，它才是这一普遍事物的原因。
我们分析贪污受贿的最基本原因时，必须遵循上述原理。否则，我们是难以解释古今中外普遍存在着的腐败现象。我们把贪污受贿的普遍原因称为胚胎性原因。一切贪污受贿，都是从这一胚胎中发育出来的。
基于上述认识，以下一些观点显然是片面的或者是肤浅的，因为它们不能解释古今中外的一切贪污受贿现象。
1、封建残余思想的影响。在封建社会，建立的是权力私有化制度，这是该社会腐败产生的基本原因。它只能说明这个社会制度腐败现象的次一极本质，不能揭示其他社会制度腐败产生的原因,封建残余思想就更不能揭示其他社会制度中腐败现象的原因。因而，无论是封建制度也罢，还是封建残余思想也罢，都不是孳生腐败的根本的、普遍的原因。例如，它不能揭示社会主义制度下产生腐败的根本原因。前苏联共产党腐败，导致建党七十多年后垮台，这不能简单地归咎为封建残余思想的影响。当前，我国腐败形势依然严峻，把它说是封建思想侵蚀的后果，怎么也不能使人信服。新中国毕竟已度过了五十多个年华了，还老用封建主义来解释当前的普遍现象，只能让人感到认识的浅薄和思维的简单。
2、资产阶级腐朽思想的侵蚀。许多人在总结当前腐败产生的原因时，往往少不了这一条。如果不是从最基本的原因来说，这个分析是有道理的。改革开放以来，发达资本主义好的东西进来了，腐朽的生活方式同样也影响了我们。但辩证法告诉我们，事物的本质是由内因所决定的，外因仅仅只是条件。用条件性的东西来说明事物的本质，是违背事物运动规律的。因此，这样的分析也只能从条件的角度而言的，没有触及腐败的深层次本质。
3、市场经济的负面影响。目前，我国基本上建立起了社会主义市场经济体制。民营企业、个体户普遍存在，公民的商品意识强化，人们普遍受物质利益的驱动而经营、活动。这样的体制，与资本主义社会一样，商品拜物教、货币拜物教必然应运而生，必然影响着生活在现实社会中的国家工作人员。但是，贪污受贿问题不仅仅存在于市场经济中，它还普遍出现在各种制度的社会中。没有市场经济，没有商品拜物教、货币拜物教，照样有腐败现象，而且，有的还十分严重。所以，如果对腐败原因的分析，停留在这个层面上，是不够深刻的。
法理学家卓泽渊说得很深刻：“要根治腐败，我们必须查明腐败的根源在哪里？我们曾经找了很多原因，如剥削阶级思想的影响，极端个人主义的恶性膨胀，市场经济的客观条件，马列主义没有学好，等等，这些都似乎是对的。但是都有值得疑义的地方。我认为，剥削阶级思想和极端个人主义都是原因。但是我们应当明白的是，一些资本主义国家，其剥削阶级思想的影响一定比我大，其极端个人主义的影响也绝对不会在总体上低于我国，但为什么我们的腐败现象还会比他们中的许多国家都还要严重而普遍？他们根本就不坚持马列主义啊？他们都深陷市场经济之中啊？”腐败现象普遍存在，必须有一种理论，能够解释所有贪污受贿存在的原因。这样的理论才能揭示贪污贿赂的普遍本质。其他次一级的原因，都是从这个最基本的原因所生发出来的。显然，上述几种认识都不能做到这点，这些观点都只能解释某个特定的社会制度产生腐败的原因，因而，均是次一级的本质。
综观古今中外的贪污受贿现象，它们的共性有哪些？找到了共性，也就找到了最普遍的原因。首先，他们都是社会的管理者，都掌握着公共权力。其次，他们都生活在现实生活中，都有自己的切身利益。再就是，有着自私自利的人格，他们身上或多或少地存在着人性的弱点。如果三者有机地统一于某个人身上，那么，腐败堕落便是他的结局。
贪污受贿的前提之一，就是拥有权力。没有权力，也就不可能利用职权搞腐败。但并不能认为，权力本身能够腐败。大家经常说“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对腐败”，这句名言是十分值得商榷的。陈卫东主编的《腐败控制论》中也写到：“我们认为：首先，权力的本身就蕴含着腐败的因子，这种因子就是腐败的权力根源；其次，权力本身所蕴含的这种腐败因子，从其产生的时候，就潜藏着发展的潜力，一旦这种力量获得合适的条件，包括经济的、社会的、文化的等条件，就会促使腐败现象的出现。”⒀这种观点也是错误的。我们这里讲的权力，是指控制、管理社会以维护某种利益的支配力量。就现代社会而言，则是指为了制造公共产品以确保社会稳定和发展、由人民通过民主而产生的支配力量，是人民意志的集中表现。这种权力，是一种公权力。就这种权力本身而言，怎么会有腐败的绝对趋势呢？怎么会有腐败的因子呢？因此，我们认为，仅就权力而言，甚至连腐败的影子都不见。科学的提法是，拥有权力，仅仅是腐败的前提条件之一。
而权力在人类社会中，是普遍存在着的东西。只要有社会存在，就必然有权力存在。因为，社会是一个组织系统，是一个有秩序的系统。组织、秩序是和权威联系在一起的，而权威则是权力的固有属性。无法想象，一个没有组织、秩序、权威和权力的社会是如何存在的。“大约在人类开始了稍具有组织性的社会生活起，权力就诞生了。而且凡具有某种组织化形式的社会生活中，就必有权力存在。按照这个基本假定，权力在人类生活的时间分布与空间分布上是普遍的。”⒁“权力，权力需要，权力异化，权力腐败，权力制约……乃是人类文明社会的一个永不衰竭的话题。”⒂正因为权力是和人类社会、腐败现象相伴而存在的，所以，它是解释贪污受贿的一个共性的因素。
腐败产生的第二个因素，就是掌握权力者都有自己的切身利益。人是自然属性和社会属性的统一。马克思说：“生命的生产——无论是自己生命的生产（通过劳动）或他人生命的生产（通过生育）——立即表现为双重关系：一方面是自然关系，另一方面是社会关系。”⒃从自然属性来讲，人是有各大系统所组成的，是血肉之体。马克思认为，“人是直接地自然存在物”，是“自然的、肉体的、感性的、对象性的存在物。”⒄这就决定了，人永远摆脱不了生理上的各种需要。恩格斯在《反杜林论》中则这样说：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”⒅马克思所说的“自然的、肉体的、感性的对象性的”与恩格斯所说的“兽性”，都是指人的自然属性，人的生理机能。恩格斯说得很明白：“人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”⒆在我国，早在两千多年前，孔夫子就说过：“食色性也。”不食人间烟火的圣人，绝对不存在这个世间的。掌握大大小小权力的官员，也有自己的长辈需要赡养，有自己的后代需要培养，也有自己的家庭生活，有自己的社交圈。总之，有各种各样的欲望。而这些社会关系的维系，各种欲望的满足，是少不了以物质作为基础的。看看我们周围的现实，代表最广大人民群众根本利益的共产党员，难道都是不言自己利益的超脱尘世的圣人吗？如果这样子来要求共产党员，是完全建立在乌托邦思想基础上的，本身就不是马克思主义的东西。对党员的要求，不是“大公无私”，而应当是“先公后私”。共产党员尚且如此，其他掌握权力的人，就更不要说了。任何掌权者，都是社会、人民大众的服务者，同时又是活生生的有着丰富利益要求的血肉之体。
所以我们说，掌握公权的人，不是没有自身利益的机器人。如果有一天，公权交给没有自身利益的机器人去行使，腐败是绝对不会出现的。但这是难以实现的，因为再先进的机器人，也是要有人来操作的。于是，权力最终还是由人来行使的。而人性，是具有永恒性的。所以，人类社会自从产生那一天起，就注定避免不了这对矛盾，即：公共权力必须由拥有自身利益的个体来掌握和行使。这才是腐败得以产生的两个最基本的因素。
当谈到人的自然属性时，我们是坚决反对人性恶的观点的。中国古代哲人荀子在谈到人性恶时说：“饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休”，“若夫目好色，耳好声，口好味，心好利，骨体肤理好愉佚，是皆生于人之情性者也，感而自然，不待事而后生之者也。”⒇荀子把人的自然需要同人性恶等同起来，显然是错误的。人的自然属性是一个中性的概念，没有褒贬之意。人性的善和恶，是社会属性，是在社会中产生的，是由社会关系所决定的。因此，人的私利（人的自然需要）和自私（损人利己），乃是两个截然不同的概念。私利，是由人的自然属性所决定的；而自私，则是由社会关系所决定的。如果说人性本恶，天生如此，那么，自私便是人的天性了。这样一来，腐败只要具有这两个条件，就必然会产生。或者说，掌权者就一定是腐败者了。果真如此的话，那么人类社会也就太可悲了，也就不可能发展，人类的前途也就黯然无色。然而，事实并非如此，掌握公权的私人，能掌好权、用好权，在封建社会也是存在的。在民主法治发达的国家，廉洁从政，更是蔚然成风。同样，我们社会主义国家，绝大多数国家工作人员能够牢固树立全心全意为人民服务的思想，做到了勤政和廉政，这也是有目共睹的。为政清廉也是普遍现象。由此可以证明，人性不是自私的。
因此，人性不是自私的，而是表现为中性的需要。这种需要，仅仅是自然所决定的需要而已，丝毫没有善与恶的社会属性。由此推论，具有了上述两个因素，仅仅是腐败产生的现实可能性。公权由私人掌握，腐败的可能性要转化为现实性，还必须由一个必要的条件，这就是掌权者的自私性。可用下图(可称为腐败内在结构图)来形象地表述：
掌权主体




广东省韶关市人民政府


韶关市人民政府令第22号


现公布《韶关市人民政府关于修改〈韶关市中心镇规划建设管理暂行办法〉的决定》，即日起施行。



市长　　徐建华



二○○五年十二月七日









韶关市人民政府关于修改《韶关市中心镇规划建设管理暂行办法》的决定



韶关市人民政府决定对《韶关市中心镇规划建设管理暂行办法》作如下修改：

第四十条第一款修改为：“未取得建设工程规划许可证或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划又不能采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设，限期拆除违法建筑。影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令其停止建设、限期改正，并处以罚款；不影响城市规划的，责令其补办手续。”

本决定自公布之日起施行。

《韶关市中心镇规划建设管理暂行办法》根据本决定作相应修改，重新发布。







韶关市中心镇规划建设管理暂行办法



（2002年9月23日韶府〔2002〕126号文印发，根据2005年12月7日《韶关市人民政府关于修改〈韶关市中心镇规划建设管理暂行办法〉的决定》修订）

第一章 总 则

第一条 为了规范本市中心镇的规划建设和管理，改善中心镇生产和生活环境，促进农村经济和社会发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国建筑法》和其他有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本市行政区域范围内、经省、市批准的中心镇的规划、建设、管理等活动，适用本办法。

第三条 中心镇建设必须按照全面规划、正确引导、依靠群众、因地制宜、逐步建设的方针，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

第四条 市规划、建设行政主管部门负责本办法的组织实施。

县（市）规划、建设行政主管部门在其职责范围内负责本辖区的中心镇规划建设管理工作。

中心镇人民政府在其职责范围内负责辖区的规划建设管理、基础设施和公共设施的配套与维护工作。

第五条 各级人民政府有关行政管理部门在各自的职责范围内，做好中心镇建设管理工作。

第二章 规划管理

第六条 中心镇规划是建设的依据，所有中心镇都必须制定中心镇规划。

编制中心镇规划应分总体规划和详细规划两个阶段进行。在编制总体规划前，根据实际需要，可编制总体规划纲要。总体规划和详细规划必须明确规定强制性内容。

第七条 中心镇总体规划应包括：中心镇的性质、发展目标和发展规模，主要建设标准和定额指标，建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，综合交通体系和河湖、绿地系统，环境保护目标及生产设施，各项专业规划、近期建设规划等内容。

中心镇总体规划的期限一般为二十年，近期建设规划期限一般为五年。

各项专业规划由有关专业部门提出，综合纳入总体规划。

第八条 中心镇规划区内成片开发的区域和主要街道，必须编制详细规划。对将来需要改造的旧城区，近期应编制控制性详细规划，以有效控制其平面布局、建设容量和风貌特色。

详细规划应包括：规划地段各项建设的具体用地范围、建筑密度和高度等控制指标，总平面布置，工程管线综合规划和竖向规划。

第九条 县级人民政府负责组织编制所在地中心镇的总体规划，经同级人民代表大会审查同意，报市人民政府批准后实施。其它中心镇的总体规划，由镇人民政府负责组织编制，经同级人民代表大会审查同意，报市人民政府批准后实施。

第十条 编制中心镇规划，应委托具有相应资质等级的城市规划设计单位编制，并应征得与规划审批权相对应的城市规划主管部门的同意。

第十一条 任何单位和个人都不得擅自修改或变更已经批准的中心镇总体规划和详细规划的强制性内容。

强制性内容确需修改的，必须对修改的必要性进行论证并提出专题报告，经上级政府认定后方可编制修改方案。修改后的总体规划和详细规划，必须按规定的程序重新审批。

修改非强制性内容，由规划编制单位对规划的实施情况进行总结，提出修改的技术依据，并报原审批机关备案。

第三章 设计与施工管理

第十二条 中心镇各项建设必须符合土地利用总体规划和中心镇建设规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。

第十三条 2层以上（含2层）和跨度超过6米的单层房屋建筑，烟囱、水塔、水池等构筑物，由村、镇统筹安排建设的道路、桥梁、给排水、环境卫生等基础设施的新建、扩建、改建，建设单位和个人必须委托具有相应资质等级的勘察设计单位进行勘察设计。

前款以外的建设工程，应由具有建筑结构专业技术员职称以上的人员，按照建设工程设计规范和标准进行设计。

第十四条 建设工程的设计必须符合国家和地方的建筑标准、设计规范，符合消防、环境保护、防雷、抗震设防、环境卫生、卫生防疫、劳动保护等有关规定。

第十五条 本规定第十三条第一款规定建设工程项目的施工图，建设单位和个人应当报送县级建设行政主管部门，由受理的建设行政主管部门委托有相应施工图审查资格的审查机构进行审查。

审查机构应当在建设部规定的时限内完成审查工作。

未经审查批准的施工图，不得使用。

第十六条 3层以上（含3层）和跨度超过6米的房屋建筑，烟囱、水塔、水池等构筑物，由村、镇统筹安排建设的道路、桥梁、给排水、环境卫生等基础设施的新建、扩建、改建，必须由具有相应资质的施工单位承担施工任务。

前款以外的建设工程，可以由具有相应上岗证的建筑工匠承担。

建筑工匠应当持有所在地建设行政主管部门核发的建筑工匠资格证书，并经项目所在地的镇人民政府登记后，方可承接施工任务。

禁止无证和越级施工。

第十七条 施工单位和建筑工匠应当按照有关施工规范、规程和技术标准进行施工，使用符合工程质量要求的建筑材料、建筑构配件和设备，保证工程质量和安全。

施工单位、建筑工匠应当按照已审查批准的施工图施工，任何单位和个人不得擅自修改。确需修改的，应当经原设计单位或设计者同意，并出具变更设计书面通知。涉及基础、承重结构等主要内容修改的，必须按原审批程序报请原批准机关，由原批准机关委托审查机构审查批准。

第十八条 总投资额30万元以下或者建筑面积300平方米以下的建设工程开工前，建设单位或个人必须将该建设工程的用地和规划批准文件、工程的规模、承建单位或者建筑工匠、拟完工的时间等情况，报镇人民政府备案。

第十九条 总投资额30万元以上或者建筑面积300平方米以上的建设工程开工前，建设单位或个人应当向县级建设行政主管部门申请领取建设工程施工许可证。

申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提供相应的证明文件：

（一）已经办理该建设工程用地批准手续。

（二）已经取得建设工程规划许可证。

（三）施工场地已经基本具备施工条件，需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求。

（四）已经依法确定施工单位。

（五）已有满足施工需要的施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行审查。

（六）有保证工程质量和安全的具体措施。

（七）按照规定应该委托监理的工程已委托监理。

（八）建设资金已经依法落实。

（九）法律、行政法规规定的其他条件。

建设行政主管部门应当自受理申请之日起15个工作日内，对符合条件的，核发建设工程施工许可证，对不符合条件的，告知不予核发的理由。

第二十条 建设单位或者个人应当自领取施工许可证之日起3个月内开工。因故不能开工的，可以在期满之前向发证机关申请延期，并说明理由；延期不得超过两次，每次不得超过3个月。既不开工又未申请延期的，或者超过延期次数和时限的，建设工程施工许可证自行废止，

第二十一条 建设行政主管部门及其委托的建设工程质量安全监督机构，对施工质量和安全进行监督检查时，被检查者应当如实提供情况和资料。

第二十二条 本规定第十九条第一款规定的建设工程项目竣工后，建设单位或者个人应当组织设计、施工和监理单位或者个人进行验收。

建设工程竣工验收应当具备下列条件：

（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容。

（二）有完整的图纸和工程技术经济资料。

（三）有使用合法建筑材料、建筑构配件和设备的凭证。

（四）有承建单位或者个人签署的工程保修书。

（五）法律、法规规定应当由规划、公安消防、环境保护等部门出具的认可文件或者准许使用文件。

涉及社会公共利益和公共安全的建设工程，还应当有勘察、设计、施工、监理等单位签署的质量合格文件。

未经验收和验收不合格的建设工程项目，不得交付使用。

第二十三条 建设单位或个人应当自建设工程验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环境保护等专业部门出具的认可文件或者准许使用文件，报审查该项目施工图的建设行政主管部门备案。

第二十四条 建设行政主管部门和镇人民政府不得超越权限和违反法定程序审批建设工程。超越权限和违反法定程序审批的，其批准文件无效。

第二十五条 建设行政主管部门应当建立健全竣工备案资料的存档和保管。

第四章 配套设施与管理

第二十六条 中心镇新区建设和旧区改建时，必须统筹配套建设相应基础设施和公共设施。

第二十七条 中心镇人民政府每年应在本级财政中安排一定资金，用于基础设施、公共设施的建设和维护。

第二十八条 中心镇人民政府可以根据“谁投资谁受益”的原则，鼓励有关单位、个人投资建设和改造道路、园林绿化、供气、供水、排水、生活垃圾收运、处理、公共厕所等基础设施和公共设施。

第二十九条 新村开发和旧村改造时，应当配套建设公共厕所、生活垃圾转运站、果皮箱等环境卫生设施，所需经费纳入建设项目总投资。

第三十条 新建和改造的中心镇公共厕所，应当符合国家二类水冲式标准，公共厕所和单位、个人新建独立房屋的厕所，必须建有三格化粪池。

第三十一条 中心镇的绿化、道路、厕所等公共设施和环境的维护与保洁，生活垃圾的收集、运输和处理，公共水域的保洁，由镇行政管理部门组织专业队伍或者委托有资质的专业服务公司负责。集贸市场、车站、码头、停车场、饮食、娱乐场所的环境卫生保洁工作，由其业主或者经营单位负责。生活垃圾应当运送到县（市）、镇政府指定的处理场所进行集中处理。

第三十二条 中心镇人民政府应当采取措施，保护饮用水源，加强供水管理，水质应达到国家规定的生活饮用水卫生标准，有条件的地方可以集中供水。

第五章 镇容镇貌管理

第三十三条 中心镇人民政府应当加强镇容镇貌管理，努力创造和保持优美、整洁的环境。

第三十四条 任何单位和个人必须遵守下列规定：

（一）不得随意抛撒杂物和倾倒垃圾、粪便、污水。

（二）自设容器盛装生活垃圾，并按当地规定的时间、地点、方式清除。

（三）建筑材料、余泥渣土、柴草及其他杂物应在指定的地点堆放，不得乱堆乱放。

（四）临街房屋的阳台护栏上不得悬挂杂物，杂物摆放高度不得超过阳台护栏高度。

（五）设置围墙的，应采用绿篱、花坛、栅栏等通透形式。

（六）按要求在房前屋后、街道两侧及公共场地种植花草树木，美化环境。不得损坏公共绿地和擅自砍伐树木。

（七）自觉维护道路，爱护公共设施。不得侵占、损坏和擅自拆除军事、防汛、邮电、通信、电力、供水、排水、园林绿化、环境卫生、铁路、输油（气）管道、道路等设施。

（八）不得擅自设置门面招牌和户外广告。招牌广告要与周边环境相协调，采用现代材料和工艺制作，并报相关部门批准。

（九）中心镇区范围内，不得放养禽畜。

第三十五条 建筑物阳台、外走廊上设置防盗网的，不得超出外墙。窗户的防盗网应当安装在窗户内侧，并设置供人员安全疏散的活动口。

第三十六条 任何单位和个人不得擅自在街道、广场、市场、车站等公共场所，修建临时建筑物、构筑物和其它设施。

第三十七条 新建、改建、扩建建设工程，必须实行围挡作业，遵守环境保护的有关法律、法规，做好环境污染的防治。

第三十八条 任何单位和个人不得破坏和损坏村镇内经县级以上人民政府或有关行政主管部门认定的文物古迹、古树名木、风景名胜。

第六章 法律责任

第三十九条 未取得建设用地规划许可证而占用土地的，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。已建设的建筑物、构筑物等，由城市规划行政主管部门限期拆除。改变建设用地规划许可证核准的用地范围者，由县级以上城市规划行政主管部门责令限期改正。

第四十条 未取得建设工程规划许可证或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划又不能采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设，限期拆除违法建筑。影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令其停止建设、限期改正，并处以罚款；不影响城市规划的，责令其补办手续。

建设工程经验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，擅自改变使用性质和建筑面貌的，由城市规划行政主管部门责令其限期改正，并处罚款。

以上各项罚款的数额为单项工程土建造价的百分之五至百分之十五。

第四十一条 无证、挂靠或者超越资质等级进行设计和施工的，依照有关法律、法规、规章的规定处理。违反施工图审查管理规定的，由建设行政主管部门责令其补办手续，并按《中华人民共和国建设工程质量管理条例》的规定对建设单位或者个人进行处罚。

第四十二条 违反本办法第三十四条、第三十五条、第三十六条规定的，依照有关法律、法规、规章的规定处理。

第四十三条 违反本办法第二十四条规定的，由所在单位或者上级主管部门对直接责任人员和有关责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第四十四条 本办法自2002年10月1日起施行。