分析告知程序的基本内涵
钱贵
西方国家的法治理论和实践表明，法治问题不是单纯的法律和制度问题，而是静态的法律制度与动态的权力运作、权利保障的有机结合，其中最核心的问题则是以法律限制国家权力、保障公民权利的实现。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这是我国首次以法律形式确立的行政处罚告知程序。
自从我国以法律的形式规定告知程序以来，告知程序己成为公安行政处罚的必经程序。《公安机关办理行政案件程序规定》第133条规定：“公安机关办案部门在提出行政处罚意见后，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。”《中华人民共和．国治安管理处罚法》(以下简称《治安处罚法》)第94条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”《治安处罚法》第3条规定“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”但由于我们仅能从法律法规中看到告知程序的一些原则性规定，而无法从其具体条文中找到如何告知等更加详细的程序要求，因此实践中在告知的时间、内容、主体、形式等方面存在不同的理解和认识，直接影响到告知程序的实际运用和社会效果。
一、公安行政处罚告知程序的释义
告知，即为告诉、使人知道的意思。据此，公安行政处罚告知程序，是指公安机关在对当事人实施治安行政处罚的过程中，将作出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的权利以及应当履行的义务等情况告诉当事人知道的法定必经程序。《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”通过该条规定可以看出公安行政处罚的告知对公安机关来说是一项法定职责，对于当事人来说是一项法定权利。
二、公安行政处罚告知程序的法律特征
公安行政处罚告知程序是行政程序法律特征的具体化。行政程序法具有如下法律特征：其一，行政程序法的内容是行政机关的义务性规范和行政相对人的权利性规范的统一，旨在用行政机关沉重的义务性规范制约行政机关滥用行政权力，用行政相对人充足的权利性规范抗拒行政机关可能的行政侵害，引导行政机关依法行政。其二，行政程序法是一种法定程序，具有法律规范的效力，任何违反行政程序的行为都将产生不利的法律后果，应当由行为人承担法律责任。对于行政机关来说，违反行政程序的行政行为不是合法的行政行为，将会被依法撤销，并且行政机关应该赔偿因此对行政相对人造成的损失；对于行政相对人来说，尊重行政程序，依据行政程序法规定的要求、时效、条件等行使其合法权利是对自身权利的最大保护。
公安行政处罚告知程序也体现以上法律特征，即公安行政处罚告知程序是行政处罚主体履行告知的义务性规范与行政处罚当事人获得告知的权利性规范的统一，违背行政处罚告知程序，行政处罚主体也将承担法律责任。
在行政实体法律关系中，行政机关和行政相对人之间的权利和义务关系明显不对等。国家行政权力支持下的行政行为具有行政机关单方意志性、强制性、法定性等法律特征，不以行政相对人意思自治为原则，相对人必须服从和配合。公安行政处罚实体法律关系当然也是如此，拥有行政处罚权的公安机关与当事人之间的法律地位的不对等性相当明显。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力地人都容易滥用权力，这是万古不易地一种经验，有权力地人们使用权力一直遇到有界限地地方才休止。”因此，为了预防公安机关滥用职权，有效控制行政处罚权，更为了保障当事人合法权利，除了对有关行使行政处罚权的实体内容进行严格规定外，更重要的是在行政处罚程序中公正合理配置公安机关与当事人的程序性权利，更严格地明确公安机关的程序性义务，以抑制公安机关的实体性权力，以“权利”制约“权力”地规则，实现二者在行政处罚中权利和义务的对等与平衡，一个不容否认地事实：“历史上法制地实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的，公正合理的法律程序正是改善选择的条件和效果的有力工具。”
三、公安行政处罚告知程序的基本功能
公安行政处罚告知程序实质即行政程序，因而具有行政程序的基本功能和价值。行政程序是规范行政机关实施行政行为的程序，也是实施行政行为的操作性技术规范，它在实现行政实体内容，构建“行政法治”秩序方面具有的功能可以简化为两个方面：一是限制行政权力的恣意行使，防止相对方当事人的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率，即保障公民权利的同时兼顾提高行政效率。行使行政权力要在保护相对方权利的前提下，有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个人利益的平衡。
我国《行政处罚法》第1条明确表明了行政程序的功能：“保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”行政处罚的各项程序性规定均体现了这一基本功能，从而为各项程序性规定(包括告知程序)的实现设定了一个价值归宿，当然也从理论渊源上找到了其严格实现的必要性理由。公安机关办案人员在办理行政案件实施行政处罚时，应当紧密依据行政程序的要求，以行政程序的功能为出发点，依据现代行政法理念依法适用告知程序。
北安市人民法院 钱贵
上海市安全生产事故隐患排查治理办法
上海市人民政府
上海市人民政府令
第91号
《上海市安全生产事故隐患排查治理办法》已经2012年10月22日市政府第155次常务会议通过，现予公布，自2013年1月1日起施行。
市长 韩正
2012年11月20日
上海市安全生产事故隐患排查治理办法
（2012年11月20日上海市人民政府令第91号公布）
第一章总则
第一条（目的和依据）
为了建立健全安全生产事故隐患排查治理机制，落实生产经营单位的安全生产主体责任，防范和减少事故发生，保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《上海市安全生产条例》等法律、法规，制定本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内生产经营单位安全生产事故隐患的排查治理及其监督管理工作，适用本办法。
法律、法规、规章对消防、道路交通、铁路交通、水上交通、民用航空等安全生产事故隐患的排查治理及其监督管理另有规定的，适用其规定。
第三条（含义）
本办法所称的安全生产事故隐患(以下简称“事故隐患”)，是指从事生产经营活动的企业、个体工商户以及其他能够独立承担民事责任的经营性组织（以下统称“生产经营单位”）违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和管理制度的规定或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。
第四条（责任主体）
生产经营单位是事故隐患排查治理的责任主体。
生产经营单位法定代表人和实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员（以下统称“主要负责人”）是本单位事故隐患排查治理的第一责任人，对本单位事故隐患排查治理工作全面负责，应当履行下列职责：
（一）组织制定事故隐患排查治理的各项规章制度；
（二）建立健全安全生产责任制；
（三）保障事故隐患排查治理的相关资金投入；
（四）定期组织全面的事故隐患排查；
（五）督促检查安全生产工作，及时消除事故隐患。
第五条（政府职责）
市和区县人民政府应当加强对本行政区域内事故隐患排查治理工作的领导。
市和区县人民政府的安全生产委员会及其办公室负责统筹、协调事故隐患排查治理工作中的重大问题。
乡镇人民政府、街道办事处、产业园区管理机构应当依法做好本辖区内事故隐患排查治理的相关工作。
第六条（部门分工）
安全生产监管、公安、建设、质量技术监督、交通港口、经济信息化、水务、农业、环保等依法对涉及安全生产的事项负有审批、处罚等监督管理职责的部门（以下统称“负有安全生产监管职责的部门”），依照法律、法规、规章和本市安全生产委员会成员单位安全生产工作职责的规定，对其职责范围内的事故隐患排查治理实施监管。
安全生产监管部门除承担本条第一款规定职责外，还负责指导、协调、监督同级人民政府有关部门和下级人民政府对事故隐患排查治理实施监管。
发展改革、财政、国有资产管理等其他有关部门按照本市安全生产委员会成员单位安全生产工作职责规定，协同实施事故隐患排查治理监管的相关工作。
第七条（层级分工）
市级负有安全生产监管职责的部门应当确定由其监管的生产经营单位的范围；区县负有安全生产监管职责的部门负责对本行政区域内其他生产经营单位实施监管。
第八条（举报和奖励）
任何单位和个人发现事故隐患的，有权向负有安全生产监管职责的部门举报。负有安全生产监管职责的部门接到事故隐患举报后，应当按照职责分工，立即组织核实处理。属于其他部门职责范围的，应当立即移送有管辖权的部门核实处理。
举报生产经营单位存在事故隐患排查治理相关违法行为，经核实的，由负有安全生产监管职责的部门按照规定给予奖励。负有安全生产监管职责的部门应当为举报者保密。
第二章生产经营单位的事故隐患排查治理责任
第九条（事故隐患排查治理制度）
生产经营单位应当按照有关安全生产法律、法规、规章、标准、规程，建立事故隐患排查、登记、报告、整改等安全管理规章制度,明确单位负责人、部门（车间）负责人、班组负责人和具体岗位从业人员的事故隐患排查治理责任范围，并予以落实。
第十条（教育培训）
生产经营单位应当加强对从业人员开展安全教育培训，保证其熟悉安全管理规章制度，具备与岗位职责相适应的技术能力和安全作业知识。
第十一条（事故隐患日常排查）
安全生产管理人员、其他从业人员应当根据其岗位职责，开展经常性的安全生产检查,及时发现工艺系统、基础设施、技术装备、防（监）控设施等方面存在的危险状态以及落实安全生产责任、执行劳动纪律、实施现场管理等方面存在的缺陷。
安全生产管理人员、其他从业人员发现事故隐患，应当报告直接负责人并及时处理；发现直接危及人身安全的紧急情况，有权停止作业或者采取可能的应急措施后撤离作业场所。
第十二条（事故隐患定期排查）
生产经营单位主要负责人和分管负责人应当定期组织安全生产管理人员、专业技术人员和其他相关人员进行全面的事故隐患排查，主要包括：
（一）安全生产法律、法规、规章、标准、规程的贯彻执行情况，安全生产责任制、安全管理规章制度、岗位操作规范的建立落实情况；
（二）应急（救援）预案制定、演练，应急救援物资、设备的配备及维护情况；
（三）设施、设备、装置、工具的状况和日常维护、保养、检验、检测情况；
（四）爆破、大型设备（构件）吊装、危险装置设备试生产、危险场所动火作业、有毒有害及受限空间作业、重大危险源作业等危险作业的现场安全管理情况；
（五）重大危险源普查建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况；
（六）劳动防护用品的配备、发放和佩戴使用情况，以及从业人员的身体、精神状况；
（七）从业人员接受安全教育培训、掌握安全知识和操作技能情况，特种作业人员、特种设备作业人员培训考核和持证上岗情况。
第十三条（事故隐患定级）
生产经营单位发现事故隐患后，应当启动相应的应急预案，采取措施保证安全，并组织专业技术人员、专家或者具有相应资质的专业机构分析确定事故隐患级别。
事故隐患按照危害程度和整改难度，分为以下三个级别:
(一)危害和整改难度较小，发现后能够在3日内排除，或者无需停止使用相关设施设备、停产停业即可排除的隐患，为三级事故隐患。
(二)危害和整改难度较大，需要4日以上且停止使用相关设施设备，或者需要4至6日且停产停业方可排除的隐患，为二级事故隐患。
(三)危害和整改难度极大，需要7日以上且停产停业方可排除的隐患，或者因非生产经营单位原因造成且生产经营单位自身无法排除的隐患，为一级事故隐患。
市级负有安全生产监管职责的部门可以根据需要，对本条第二款规定的事故隐患分级予以细化、补充。
第十四条（事故隐患处理）
对三级事故隐患，生产经营单位应当在保证安全的前提下，采取措施予以排除。
对一级、二级事故隐患，生产经营单位应当按照以下规定处理：
（一）根据需要停止使用相关设施、设备，局部停产停业或者全部停产停业。
（二）组织专业技术人员、专家或者具有相应资质的专业机构进行风险评估，明确事故隐患的现状、产生原因、危害程度、整改难易程度。
（三）根据风险评估结果制定治理方案，明确治理目标、治理措施、责任人员、所需经费和物资条件、时间节点、监控保障和应急措施。
（四）落实治理方案，排除事故隐患。
对确定为一级事故隐患的，生产经营单位应当立即向负有安全生产监管职责的部门报告事故隐患的现状，并及时报送风险评估结果和治理方案。
第十五条（监控保障）
生产经营单位在事故隐患治理过程中，应当采取必要的监控保障措施。事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当从危险区域内撤出作业人员，疏散可能危及的其他人员，并设置警示标志，必要时应当派员值守。
第十六条（信息档案）
生产经营单位应当建立事故隐患排查治理信息档案，对隐患排查治理情况进行详细记录。
事故隐患排查治理信息档案应当包括以下内容：
（一）事故隐患排查时间；
（二）事故隐患排查的具体部位或者场所；
（三）发现事故隐患的数量、级别和具体情况；
（四）参加隐患排查的人员及其签字；
（五）事故隐患治理情况、复查情况、复查时间、复查人员及其签字。
事故隐患排查治理信息档案应当保存2年以上。
第十七条（月度报表）
下列生产经营单位应当每月对本单位事故隐患排查治理情况进行汇总分析，并向负有安全生产监管职责的部门报送月度报表：
（一）属于矿山、建设施工以及危险物品生产、经营等高度危险性行业以及危险物品使用、储存、运输、处置单位；
（二）属于金属冶炼、船舶修造、电力、装卸、道路交通运输等较大危险性行业；
（三）市级负有安全生产监管职责的部门确定的其他生产经营单位。
月度报表的格式，由市安全生产监管部门会同各负有安全生产监管职责的部门确定。
第十八条（承包承租管理）
生产经营单位将生产经营项目、场所发包、租赁给其他单位的，应当对承包、承租单位的事故隐患排查治理负有统一协调和管理的责任；发现承包、承租单位存在事故隐患的，应当及时督促其开展治理。
承包、承租单位应当服从生产经营单位对其事故隐患排查治理工作的统一协调、管理。
第十九条（奖惩制度）
生产经营单位应当建立事故隐患排查治理的奖惩制度，鼓励从业人员发现和排除事故隐患，对发现、排除事故隐患的有功人员给予奖励和表彰，对瞒报事故隐患或者排查治理不力的人员按照有关规定予以处理。
第二十条（资金保障）
生产经营单位应当保障事故隐患排查治理所需的资金，在年度安全生产资金中列支，并专款专用；事故隐患治理资金需求超出年度安全生产资金使用计划的，应当及时调整资金使用计划。
第三章监督管理
第二十一条（年度监督检查计划的制定及执行）
负有安全生产监管职责的部门应当制定年度监督检查计划，明确监督检查的频次、方式、重点行业和重点内容，并建立相应的监督检查记录。监督检查中发现事故隐患的，负有安全生产监管职责的部门应当责令立即或者限期治理，并及时组织复查。
第二十二条（街镇园区的日常监督检查）
乡镇人民政府、街道办事处、产业园区管理机构依法开展安全生产日常监督检查时，发现事故隐患的，应当责令生产经营单位立即排除或者限期治理，并报告负有安全生产监管职责的部门。
第二十三条（一级事故隐患的核查）
对一级事故隐患，负有安全生产监管职责的部门接到生产经营单位的报告后，应当根据需要，进行现场核查，督促生产经营单位按照治理方案排除事故隐患，防止事故发生；必要时，可以要求生产经营单位采取停产停业、设置安全警示标志等应急措施。
第二十四条（移送）
负有安全生产监管职责的部门发现属于其他部门职责范围的事故隐患，应当及时将有关资料移送有管辖权的部门，并记录备查。
第二十五条（监督检查信息汇总和分析）
本市建立事故隐患排查治理信息系统，由市安全生产监管部门负责日常运行管理，接受、汇总、分析、通报事故隐患排查治理信息。
区县负有安全生产监管职责的部门应当按月汇总整理监督检查记录、生产经营单位上报的月度报表等信息，并报送上级负有安全生产监管职责的部门和同级安全生产监管部门。
市级负有安全生产监管职责的部门和区县安全生产监管部门应当按月汇总整理监督检查记录、生产经营单位上报的月度报表等信息，并报送市安全生产监管部门。
第二十六条（年度督办计划的编制）
市和区县安全生产监管部门应当分别组织编制事故隐患治理年度督办计划（以下简称“年度督办计划”），报同级人民政府批准后实施。
年度督办计划应当明确督办项目、督办部门、承担治理责任的生产经营单位（以下称“治理单位”）以及治理目标、措施、时限等事项。涉及多个部门督办的，由安全生产监管部门报请同级人民政府指定牵头督办部门和配合督办部门。
年度督办计划涉及重大问题的，由市和区县政府的安全生产委员会及其办公室统筹、协调。
第二十七条(督办项目的报送和确定)
对需要列入本区县下一年度督办计划的项目,区县负有安全生产监管职责的部门应当于每年9月底前，报同级安全生产监管部门。对需要列入市下一年度督办计划的项目，市级负有安全生产监管职责的部门应当于每年10月底前，报同级安全生产监管部门。
区县负有安全生产监管职责的部门认为项目督办涉及多个区县或者需要市有关部门协调处理的，应当报市级负有安全生产监管职责的部门，并由其提请市安全生产监管部门列入市下一年度督办计划。
市和区县安全生产监管部门应当会同同级负有安全生产监管职责的部门综合考虑事故隐患的现状、产生原因、危害程度、整改治理难度等情况，确定列入年度督办计划的项目。
第二十八条（年度督办计划的实施）
治理单位应当按照年度督办计划确定的目标、措施和时限，实施事故隐患治理。
督办部门应当每月至少进行一次进展情况检查，每季度至少召开一次推进会议，指导、协调解决治理过程中遇到的问题，并对因非生产经营单位原因造成且治理单位自身难以排除的事故隐患的治理提供技术支持。
治理项目基本完成的，治理单位应当组织专业技术人员、专家或者委托具有相应资质的专业机构进行治理评估。经评估达到治理目标的，由督办部门组织有关专业技术人员、专家进行现场核查。经核查，达到治理目标的，应当解除督办并通报安全生产监管部门；未达到治理目标的，督办部门应当依法责令改正或者下达停产整改指令。
未经解除督办，治理单位不得擅自恢复生产经营。治理单位应当执行督办部门下达的改正或者整改指令。
由于客观原因无法按期完成治理目标的，治理单位应当向督办部门说明理由和调整后的治理计划。督办部门经核查后同意延期的，应当报安全生产监管部门备案。
第二十九条（专业力量参与监督管理）
负有安全生产监管职责的部门、乡镇人民政府、街道办事处、产业园区管理机构可以根据实际需要，邀请专业技术人员、专家学者参与监督管理，听取对专业技术问题的意见。
第三十条（信用信息记录和通报）
安全生产监管部门应当定期向社会公布年度督办计划进展的有关情况。
生产经营单位对事故隐患治理不力且负有责任的，负有安全生产监管职责的部门应当按照规定记入该单位及其主要负责人的信用信息记录，向工商、发展改革、国土资源、建设交通、金融监管等部门通报有关情况，并通过政府网站或者新闻媒体向社会公布。
第四章法律责任
第三十一条（生产经营单位违法行为处罚一）
生产经营单位有下列行为之一的，由负有安全生产监管职责的部门责令改正，并可以处5000元以上3万元以下的罚款，同时可对该单位主要负责人处1000元以上1万元以下的罚款：
（一）违反本办法第九条的规定，未建立事故隐患排查、登记、报告、整改等安全管理规章制度的；
（二）违反本办法第十六条的规定，未建立事故隐患排查治理信息档案的；
（三）违反本办法第十七条的规定，未报送月度报表的。
第三十二条（生产经营单位违法行为处罚二）
生产经营单位有下列行为之一的，由负有安全生产监管职责的部门责令改正，并可以处1万元以上5万元以下的罚款，同时可对该单位主要负责人处2000元以上5000元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下的罚款，并对该单位主要负责人处5000元以上1万元以下的罚款：
（一）违反本办法第十四条第二款的规定，对确定为二级事故隐患或者一级事故隐患的，未根据需要停止使用相关设施设备、局部停产停业或者全部停产停业，未进行风险评估，或者未制定并落实治理方案的；
（二）违反本办法第十四条第三款的规定，存在一级事故隐患的生产经营单位未报告事故隐患的现状、报送风险评估结果和治理方案的；
（三）违反本办法第十五条的规定，在事故隐患治理过程中未采取必要的监控保障措施的。
第三十三条（年度督办计划项目治理单位违法行为的处罚）
治理单位违反本办法第二十八条第一款的规定，未根据年度督办计划确定的目标、措施和时限实施事故隐患治理的，由督办部门责令改正，并处3万元以上10万元以下的罚款，同时可对该单位主要负责人处5000元以上3万元以下的罚款。
治理单位违反本办法第二十八条第四款的规定，拒不改正、拒不执行整改指令，或者未经解除督办擅自恢复生产经营的，由督办部门处3万元以上10万元以下的罚款，并对该单位主要负责人处5000元以上3万元以下的罚款；不具备安全生产条件的，由督办部门依法提请市或者区县人民政府按照国务院规定的权限予以关闭。
第三十四条（监管部门的法律责任）
负有安全生产监管职责的部门的工作人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）接到事故隐患举报，未按照规定处理的；
（二）未按照本办法规定，对生产经营单位安全生产事故隐患排查治理情况履行监督检查职责，造成后果的；
（三）发现生产经营单位存在安全生产事故隐患排查治理的违法行为，不及时查处，或者有包庇、纵容违法行为，造成后果的；
（四）违法实施行政处罚的；
（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五章附则
第三十五条（实施日期）
本办法自2013年1月1日起施行。